De leidraad voor beleidsmatig gewenste ontwikkelingen nader toegelicht

Vergunningsaanvragen voor een omgevingsvergunning voor stedenbouwkundige handelingen worden getoetst aan vijf criteria, waaronder de goede ruimtelijke ordening (artikel 4.3.1, § 1 VCRO). Bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening moet de vergunningverlenende overheid op de eerste plaats rekening houden met de ordening in de onmiddellijke omgeving. Deze beoordeling dient geval per geval te geschieden en uit te gaan van de bestaande toestand. Al naar gelang de aard en de omvang van de aanvraag kan ook rekening worden gehouden met de ordening in een ruimere omgeving. De ordening in de ruimere omgeving is daarbij uiteraard minder doorslaggevend en mag er alleszins niet toe leiden dat de ordening in de onmiddellijke omgeving, die de plaatselijke aanleg het meest bepaalt, buiten beschouwing wordt gelaten (o.a. RvVb 25 januari 2012, nr. A/2012/0027; RvVb 11 augustus 2015 nr. S/2015/0101).

Voor de komst van de VCRO werd daarbij vaak star gekeken naar de bestaande toestand. Het absolute uitgangspunt dat de bestaande toestand van de omgeving in principe bepalend is voor elke toekomstige ontwikkeling leidde soms tot ongewenste situaties, waarbij het moeilijk was voor een overheid om aanvragen die verder bouwen op ongewenste ontwikkelingen uit het verleden te weigeren, of waarbij het omgekeerd moeilijk was voor de vergunningverlenende overheid om goede projecten die afwijken van de omgeving te vergunnen. Hierdoor werd het moeilijk om nieuwe functies of typologieën te vergunnen of in te spelen op nieuwe, gewenste ontwikkelingen. Om daaraan tegemoet te komen werd door de decreetgever in de VCRO uitdrukkelijk bepaald dat bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening beleidsmatig gewenste ontwikkelingen ook mee in rekening kunnen worden gebracht (artikel 4.3.1, § 2, 2°, a) VCRO).

Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen zijn een mooi voorbeeld van een blanco-norm. De decreetgever heeft er geen definitie voor uitgewerkt en ook geen lijst van onderwerpen bepaald of opgesomd in welke documenten beleidsmatig gewenste ontwikkelingen moeten worden opgenomen. Om gemeenten niet te zeer te beperken in de ontwikkeling van het door gewenste beleid werd het begrip bewust niet nader gespecifieerd.

Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen zijn inhoudelijke visie-elementen die meegenomen kunnen worden bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening. Ze kunnen betrekking hebben op:

• de functionele inpasbaarheid;
• de mobiliteitsimpact;
• de schaal;
• het ruimtegebruik;
• de bouwdichtheid;
• visueel-vormelijke elementen;
• cultuurhistorische aspecten;
• het bodemreliëf;
• hinderaspecten;
• gezondheid;
• gebruiksgenot;
• veiligheid in het algemeen (artikel 4.3.1, § 2, 1° en 2°, a VCRO).

Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen kunnen worden teruggevonden in:

• ruimtelijke beleidsplannen;
• ruimtelijke structuurplannen;
• masterplannen;
• structuurschetsen;
• beeldkwaliteitsplannen;
• toetsen of nota’s omtrent
  • woningtypes;
  • hoogbouw;
  • parkeren;
  • kleinhandel;
  • …;
• omzendbrieven;
• woonomgevingsplannen;

Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen bieden gemeenten derhalve de mogelijkheid om bij het beoordelen van vergunningsaanvragen rekening te houden met beleidslijnen.

Om dienstig te kunnen zijn moeten beleidsmatig gewenste ontwikkelingen wel enige vorm van politieke validatie hebben gehad, voorafgaand bekend gemaakt zijn aan de bevolking en raadpleegbaar zijn (RvVb 27 augustus 2013, nr. A/2013/0511). Ze moeten daarnaast ook voldoende duidelijk en precies zijn en voldoende rechtszekerheid bieden om een concreet beoordelingskader te kunnen vormen als onderdeel van de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening (RvVb 6 mei 2014, nr. A/2014/0328).

Gemeenten zijn trouwens niet verplicht om bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag rekening te houden met beleidsmatig gewenste ontwikkelingen. Het meenemen ervan in de beoordeling is geen verplichting (bijv. RvVb14 april 2015, nr. A/2015/0213; RvVb 5 mei 2020, nr. A/1920/0813).

Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen zijn geen stedenbouwkundige voorschriften. Ze bezitten noch het verordenend karakter, noch de doorwerking van stedenbouwkundige voorschriften. Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen kunnen bijgevolg geen afbreuk doen aan geldende stedenbouwkundige voorschriften of deze wijzigen, en kunnen niet gebruikt worden om vergunningen toe te kennen in strijd met de voorschriften uit een RUP of een stedenbouwkundige verordening (RvVb 30 juni 2020, nr. A/1920/0972).

Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen kunnen vele vormen aannemen. Zelfs de vorm van een stedenbouwkundige verordening of een ruimtelijk uitvoeringsplan. Maar ze mogen nooit van die aard zijn dat ze de ruimtelijke ordening van het gebied in reglementaire bepalingen vastleggen. Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen kunnen met andere woorden geen regelgevend kader uitmaken. Dat zou in strijd zijn met de bepalingen van de VCRO.  Een vergunning toekennen of weigeren louter omdat het gevraagde wel of niet in overeenstemming is met beleidsmatig gewenste ontwikkelingen mag dus niet. (RvVb 16 april 2019, nr. A/1819/0879)

Uit de toelichting hierboven mag blijken dat de figuur van de beleidsmatig gewenste ontwikkelingen wel degelijk zijn plaats heeft in de ruimtelijke ordening. Beleidsmatig gewenste ontwikkelingen verlenen gemeenten voldoende flexibiliteit om bij de beoordeling van vergunningsaanvragen rekening te kunnen houden met de toekomst die zij voor ogen hebben voor een bepaald deel van hun grondgebied. Ze kunnen zonder al te veel formaliteiten of lange procedures worden vastgesteld. Dat verklaart mogelijkerwijze de recente populariteit ervan en is misschien ook de reden waarom steeds meer gemeenten een beroep doen op beleidsmatig gewenste ontwikkelingen om een soort van (pseudo-)regelgevend kader uit te werken. Dat is evenwel niet waarvoor de figuur van de beleidsmatig gewenste ontwikkelingen in het leven werd geroepen en het departement Omgeving herinnert iedereen via haar leidraad dus terecht aan het doel en de draagwijdte van beleidsmatig gewenste ontwikkelingen.

• VCRO
• Memorie van Toelichting: Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, St. Vl. Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 124-126.
• Memorie van Toelichting: Ontwerp van decreet houdende wijziging van diverse bepalingen inzake ruimtelijke ordening, milieu en omgeving, St. Vl.Parl. 2016-2017, nr. 1149/1, 95-97.
• Leidraad beleidsmatig gewenste ontwikkelingen
• Omzendbrief van de Provincie Antwerpen inzake “Gemeentelijke beleidsmatig gewenste ontwikkelingen in de beoordeling van stedenbouwkundige en verkavelingsaanvragen in graad van beroep”.