De leden van de Gemengde Commissie Vergunningen kregen eind 2024 van de Vlaamse regering de opdracht om een advies op te stellen voor de opmaak van een actieprogramma voor de Vlaamse Regering. Dat kadert binnen de beleidsprioriteit om te komen tot meer rechtszekere en robuuste omgevingsvergunningen in Vlaanderen. Deze gemengde commissie was samengesteld uit experts en vertegenwoordigers van de overheid, academische wereld en juridische sector.
De Gemengde Commissie wil geen “tabula rasa” maar pleit voor het behoud van de positieve elementen in combinatie met een gerichte en kordate aanpak van de mankementen die onmiskenbaar zijn.
Het eindrapport van de Gemengde Commissie bevat 45 adviezen.
Deze tekst lijst een greep uit deze adviezen op.
De fase voor de vergunningsaanvraag
- Vooroverleg met de verschillende betrokken diensten van de overheid die de vergunning verlenen en met de betrokken adviesinstanties moet een recht worden van elke initiatiefnemer die het wenst. Dat gebeurt zonder verdere vormvoorschriften omwille van het maatwerk maar met een aanbeveling van de “handreiking vooroverleg” van het Departement Omgeving en het Agentschap Binnenlands Bestuur.
- De expertencommissie pleit ervoor dat het technisch mogelijk is om het ontwerpdossier in het Omgevingsloket al te delen met de vergunningverlenende overheid voor het indienen van de formele vergunningsaanvraag. Als uitkomst van dat vooroverleg kan een omgevingsmanager worden aangesteld. Dit kunnen zowel ambtenaren als erkende private experten zijn.
- Inhoudelijke regels en vormvoorschriften moeten makkelijker consulteerbaar zijn. Het DSI-platform moet versterkt worden en vergunningverlenende overheden moeten publieke infosessies aanbieden over de verwachtingen en werkwijze bij een vergunningverlening.
- Ook stelt de expertencommissie een Omgevingsloket 2.0 voor. De uitbreiding met een digitale assisstent en het “only once” principe dat het mogelijk moet maken om reeds geüploade informatie makkelijk te hergebruiken. Ook het stedenbouwkundig attest wil de expertencommissie aan het Omgevingsloket toevoegen. Over dat attest adviseren ze dat een beslissing binnen 60 dagen moet volgen. De geldigheidsduur van het attest wil men optrekken naar 3 jaar.
- De zogenaamde “softlaw” : richtlijnen, gedragscodes, beleidsmatig gewenste ontwikkelingen, goede praktijken, … kunnen geen weigeringsgrond meer zijn voor een vergunning. De normenboeken moeten praktischer en enkel wat de overheid nodig heeft om de aanvraag te behandelen is nog verplicht.
De behandeling van de vergunningsaanvraag
- De expertencommissie vraagt een aanpassing van de regels rond ontvankelijkheid en volledigheid uit het Decreet modulaire omgevingsvergunningsprocedure: namelijk een opschorting van de procedure bij een tijdig meegedeelde vraag tot vervollediging. Men vraag ook een spoedige inwerkingtreding.
- Een pauzeknop moet mogelijk zijn om met instemming van de vergunningsaanvrager, om de proceduretermijnen te stuiten. Zo kan men oplossingen zoeken voor problemen die opduiken tijdens de behandeling van de vergunningsaanvraag. Ook kan men wijzigingen aanbrengen of bemiddeling opstarten. De pauzeknop is niet toegelaten tijdens het openbaar onderzoek of dicht bij het einde van de beslissingstermijn.
- De adviesverlening bij tal van andere overheidsinstanties heeft volgens de expertencommissie ook een hervorming nodig. De lijst van de verplichte te raadplegen adviesinstanties is aan te passen. Bedoeling is dat de normen in het advies bindend zijn maar de adviezen zelf niet-bindend te maken. Ook daar moet ruimte mogelijk zijn voor overleg. Adviezen moeten een duidelijk onderscheid maken tussen oordelen die gemaakt worden op basis van normen die opgenomen zijn in wetgeving en normen in “soft law”. Ook de tweedeling “gunstig of ongunstig” advies stellen ze voor om af te schaffen. Een negatief advies moet aangeven wat er schort aan de aanvraag en het moet voor de aanvrager duidelijk zijn wat hij moet aanvullen of aanpassen. De vergunningverlenende overheid is degene die beslist en niet de adviesverlener.
- De bijzondere motiveringsplicht over het verslag van de provinciale Omgevingsambtenaar wil de expertencommissie schrappen. Het moet daarbij volstaan dat de vergunningsbeslissing op zichzelf afdoende is gemotiveerd tegen de achtergrond van de aandachtspunten inzake de goede ruimtelijke ordening in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, zonder dat het nodig is om het andersluidend verslag van de omgevingsambtenaar punt voor punt te weerleggen.
- Ook het georganiseerd administratief beroep tegen een negatieve gemeenteraadsbeslissing over de zaak van de wegen moet mogelijk zijn bij de overheid die beroepen inzake de vergunning behandelt. Die overheid kan de gemeenteraad dan bij terechte argumenten vragen om de gemeenteraadsbeslissing te heroverwegen. Ook vraagt de Commissie om een beroep bij de Raad van State over de zaak van de wegen zonder voorwerp te verklaren zodra er een vernietigingsberoep wordt ingesteld bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen (cfr. Onteigeningen).
- Daarnaast stellen ze voor om de mogelijkheid tot beslissing over de “zaak der wegen” in het kader van een vergunningsaanvraag ook mogelijk te maken als de rooilijn eerder werd vastgelegd in een BPA of RUP.
- De leidend ambtenaar van een adviesinstantie kan enkel beroep aantekenen tegen een vergunningsbeslissing, als een vertegenwoordiger van die adviesinstantie ook aanwezig was in de vergadering van de Omgevingsvergunningencommissie waar het dossier besproken werd, voor zover het gaat om een instantie die lid was van de vergadering en opgeroepen werd om de vergadering bij te wonen.
- Over de aanvraag kan in eerste administratieve aanleg maar 1 openbaar onderzoek plaatsvinden. Bij eventuele wijzigingen erna, moet er administratief beroep aangetekend worden. Een tweede openbaar onderzoek kan enkel in de administratieve beroepsprocedure en dan over de ontwerpbeslissing. In het Omgevingsloket moeten de bezwaren (die inspraakreactie worden genoemd) zichtbaar zijn en slechts uitzonderlijk kan iemand anoniem indienen.
- De expertencommissie duidt dat er voldoende personeelscapaciteit moet zijn om al de voorstellen mogelijk te maken. Ze suggereren het volgende:
- De lijst van vrijgestelde handelingen regelmatig uitgebreid moet worden
- Permanente vorming en goede informatiedeling met omgevingsambtenaren
- Verhoog de dossiertaks en investeer de opbrengt in de goede werking van de overheidsdiensten die de vergunningsaanvragen behandelen.
- Investeer in de nodige ICT-middelen
- Gemeentebesturen beroep moeten kunnen doen op een omgevingsambtenaar van een ander gemeentebestuur zonder intergemeentelijke samenwerkingsverband
- Delegatiemogelijkheden voor andere personeelsleden dan de omgevingsambtenaar
- Investeer in audits bij de overheidsdiensten die vergunningsdossiers behandelen.
- Ook de criteria om een vergunningsaanvraag te toetsen aan de “goede ruimtelijke ordening” moeten meer leesbaar en eenvoudiger. Rechtszekerheid zou toenemen door de verwijzing naar ‘de in de omgeving bestaande toestand’ en naar ‘beleidsmatig gewenste ontwikkelingen’ te schrappen uit artikel 4.3.1, §2 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening.
Rechtsbescherming
- De expertencommissie vraagt om de attentieplicht terug in te voeren. Bij beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen kunnen alleen middelen worden aangevoerd die tijdens het openbaar onderzoek zijn aangevoerd tegen de ontwerp-beslissing. Wanneer de ontwerp-beslissing werd gewijzigd na het openbaar onderzoek, is er geen beperking voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
- De kennisgeving van het beroep aan de vergunninghouder moet een ontvankelijkheidsvereiste zijn voor het beroep zelf. Deze betekening moet kunnen gebeuren via het Omgevingsloket.
- Om als vereniging een belang te hebben, dient de vraag of hun persoonlijk leefmilieu aangetast wordt, beantwoord te worden in functie van een concreet materieel en territoriaal beperkt statutair omschreven doel (bijvoorbeeld de bescherming van de natuur in een bepaald geografisch omschreven natuurgebied). De vereniging moet ook een bestaande en duurzame werking hebben.
- Ook de toegang tot de beroepsprocedures moet volgens de expertencommissie beperkt worden om onnodige beroepsprocedures te vermijden. De expertencommissie geeft aan dat hiervoor een debat nodig is met andere landen en rechtscolleges om een herinterpretatie te bekomen van het recht tot toegang tot de rechter. Ze stellen voor dat belanghebbenden een persoonlijk belang moeten hebben. Dat belang moet ook concreet bewezen zijn en moet gaan om de bescherming van het leefmilieu maar zonder rekening te houden commerciële belangen.
- Ook de geldboete die de Raad voor Vergunningsbetwistingen kan opleggen wanneer een beroep kennelijk wordt ingesteld met het oogmerk om de vergunninghouder te schaden of om financieel gewin brengt de expertencommissie nog eens onder de aandacht.
- Tijdens de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen moet het ook mogelijk zijn voor de overheid om een vergunning in te trekken zonder dat dit een erkenning van onwettigheid is. Ook de vergunninghouder kan de overheid verzoeken om de vergunning in te trekken of zelf de vergunning intrekken zodat de overheid een verbeterde beslissing kan nemen.
- Bij beleidsvrijheid van het bestuur vraagt de expertencommissie dat de Raad een terughoudende toetsing doet.
Terughoudende toetsing houdt dan in dat:
1° de rechter enkel nagaat of de overheid de bestreden beslissing heeft afgewogen aan de hand van werkelijk bestaande feiten en die van zulke aard zijn dat zij de genomen beslissing in rechte en in feite kunnen dragen;
2° de rechter enkel tot de onwettigverklaring van een beslissing kan overgaan indien hij vaststelt dat geen ander naar kennis en kunde redelijk bekwaam en naar feitelijk optreden redelijk handelend bestuur in dezelfde omstandigheden die beslissing zou nemen;
3° de rechter zich niet een eigen oordeel mag vormen over wat volgens zijn inschatting de redelijke beslissing is in een gegeven geval en de rechter de onwettigheid niet mag uitspreken omdat het bestuur niet diezelfde redelijkheid heeft ingezien en toegepast.
Rechtszekere en robuuste vergunningen
- De expertencommissie pleit dat de Regering de lijst van vrijgestelde handelingen regelmatig herziet. Op basis van data-analyses kunnen types van vergunningsaanvragen die bijna steeds tot een vergunning leiden, bijkomend van een vrijstelling genieten.
- Ook vraagt de expertencommissie om de nieuwe bepalingen omtrent vrijstellingen en meldingen van het Decreet houdende diverse bepalingen over omgeving, leefmilieu en natuur en ruimtelijke ordening zo snel mogelijk in te voeren.
- Een nieuwe werking voor de opmaak van nieuwe ruimtelijke uitvoeringsplannen en een aanpassing van het Besluit van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en inhoud van de RUP’s wordt naar voor geschoven. De bestemmingsvoorschriften en andere voorschriften in ruimtelijke uitvoeringsplannen mogen niet te gedetailleerd zijn om niet te snel achterhaald te zijn door economische en maatschappelijke ontwikkelingen. Beter is om op te lijsten welke functies en activiteiten niet vergunbaar zijn dan om exhaustief op te sommen wat wel mogelijk is. Aansluitend volgt een advies dat de mogelijkheden om af te wijken van verouderde BPA’s en RUP’s moeten worden versoepeld.
- De expertencommissie pleit ervoor om de afzonderlijke vergunningsplichten inhoudelijk beter op elkaar af te stemmen.
- Verder adviseert de expertencommissie om de hemelwaterordening, de VEN-toets en de soortentoets aan te passen om deze praktischer te maken. Ook zijn er een aantal maatregelen die de vergunningverlening voor werfgebonden activiteiten vlotter doen verlopen en meer werkbaar maken gewenst.
Op korte termijn zal er een reactienota opgemaakt worden door de klankbordgroep en vervolgens zal de Vlaamse Regering hiermee dan verder aan de slag gaan om tot een actieprogramma te komen.